각 정당의 개헌안에 대한 전문가, 개헌관련 시민단체 평가...각론부족, 토론필요
◆‘제왕적’ 대통령의 권한축소와 정부의 권한 통제에 구체적 대안 없어
개헌의 필요성 자체에 대해서는 5당이 모두 찬성 의견이며 개헌의 시기와 관련해도 내년 지방선거 때 개헌안에 대한 국민투표를 함께 시행하는 안에 모두가 이에 찬성하고 있다. 그러나 개헌안의 시행시기에 대해서는 약간의 입장 차이가 있는데, 현재로서는 시행시기에 대한 명확한 입장을 유보하고 있는 정당들이 다수이다. 이에 대해 장영수 평가 위원은 “ 향후 국민적 요구에 따라 구체적 시행시기가 달라질 수 있을 것으로 보인다”고 예상했다.
각 정당들은 대통령이 개헌안을 발의하는 것에 대해서는 소극적이고, 현재 국회 주도의 개헌논의가 진행되고 있는 상황이기 때문에 이를 존중한다는 것이 기본입장이다. 단 민주당은 정부에 ‘개헌특별위원회’를 구성하고 산하에 국민의견 수렴을 위한 ‘국민참여개헌 논의기구’를 설치해 운영한다는 방안을 제시하고 있다.
정부형태에 대해서는 각 당의 의견이 제각각이다. 민주당과 자유한국당은 4년 중임 대통령제를, 국민의 당은 권한축소형 대통령제와 이원정부제 중에서 국민의 선택을, 바른정당은 4년 중임 분권형 대통령제를, 정의당은 대통령제, 이원정부제, 내각제 등에 대해 열어 놓고 논의한다는 입장이다.
장 위원은 “이러한 견해의 차이는 4년 중임 대통령제와 이원정부제(분권형 대통령제)로 압축될 수 있지만, 향후 개헌과정에서 두 가지 정부형태 중의 어떤 것을 선택할 것인지에 관련해 매우 뜨거운 논란이 계속될 가능성이 높다”고 봤다.
현행 형법이 제왕적 대통령제의 문제점을 안고 있다는 점에서 대통령의 권한축소와 정부의 권한 통제에 대한 국민의 관심이 높은 데 반해, 각 정당들의 이 문제에 대한 구체적 답변이나 대안을 거의 제시하지 않고 있다.
민주당은 원칙적인 분권과 협치를 이야기하고 있으며, 자유한국당은 행정의 권한과 책임을 국무총리를 수반으로 하는 내각과 각부 장관들에게 부여한다고 했으나, 이원정부제가 되지 않고는 개헌을 통한 제도개선이 아닌 대통령의 권한행사 자제에 불과하게 될 수 있다. 국민의 당은 이에 대해 구체적 답하지 않았고 바른정당과 정의당도 마찬가지다.
선거제도 중 비례대표제의 개혁에 대해서는 대부분의 정당들이 비례성 강화에 대해 원론적으로 찬성입장이다. 그러나 각론으로 들어가면 구체적인 대안이 부족해 보인다.
민주당의은 권역별 정당명부 비례대표제 도입을 주장하지만 비례대표의석 비율 등에 대한 방안은 제시하지 않았고, 자유한국당은 상원 50명, 하원 150명으로 국회의원 정수 축소가 필요하다는 입장이다. 국민의 당은 독일식 정당명부 비례대표제를 제안하고 있으나, 역시 구체적 비례대표의석 비율 등은 밝히지 않았고, 바른정당은 의원정수 200명으로 감축을 전제로 비례대표도 감축하는 안을 제시하고 있다. 정의당은 연동형 비례대표제와 결선투표제 도입을 강조하고 있다.
정당제도의 개혁에 대해서는 매우 소극적인 입장인데 민주당이 지구당의 부활을 제시한 정도며, 자유한국당과 국민의당, 바른정당, 정의당은 구체적인 언급을 하지 않고 있다.
장 위원은 “현재 국민들의 정치불신은 극도로 팽배해 있다. 비록 대선 과정에서 국민의 정치적 관심이 높게 나타나고 있으나, 새 대통령이 과연 국민들의 정치불신을 쉽게 극복할 수 있을 것인지는 의문”이라며 “이런 상황에서 보다 적극적인 정치개혁, 특히 선거제도와 정당제도의 개혁 필요성은 아무리 강조해도 지나치지 않다”고 말했다.
그는 “선거제도와 관련해 비례성 강화와 이를 위한 비례대표의석 비중의 확대, 결선투표제 도입은 국민적 요구라고 할 수 있는데, 이는 개헌 과정에서도 매우 강력하게 주장될 것으로 보인다”며 “정당제도와 관련하여 정당공천을 비롯한 당내 민주주의의 강화, 정당에 대한 국고보조금 지급의 합리화 등도 함께 해결되어야 할 국민적 요구라는 점은 결코 간과될 수 없을 것”이라고 지적했다.
◆민정수석 폐지 등 검찰개혁에는 적극적...사법개혁에는 소극적
진경준, 홍만표 사건 등을 통해 촉발된 검찰개혁에 관한 국민의 요구가 최순실 사태를 겪으면서 더욱 뜨거워졌는데, 각 정당들도 검찰개혁에 대해서는 적극적인 입장이다.
민주당은 수사권과 기소권의 분리, 검찰총장 후보 선출위원회의 구성, 검사의 외부기관 파견 억제, 검찰시민위원회의 법제화 등을 제시하고 있으며, 자유한국당은 검사의 독점적 영장청구권 폐지, 검찰과 경찰의 동등한 수사기관화, 검찰총장의 외부 영입 등을 제안하고 있다. 국민의 당은 대통령의 인사권 축소와 공수처 신설 등을 제시하고 있고, 바른 정당은 공수처와 수사청 설치, 국가기관에 대한 검사 파견의 제한을, 정의당은 공수처 설치, 수사권의 일부를 경찰에 이양, 지방검찰청장 주민직선, 청와대 민정수석실 폐지를 각기 제안하고 있다.
이에 반해 사법개혁에 대해서는 각 정당들이 상대적으로 소극적이다. 민주당과 자유한국당과 바른정당은 이에 대한 언급이 없고, 국민의 당은 대법원장 호선제, 대법원장 임기연장, 대법원장의 대법관 제청권 삭제 등을, 정의당은 대법원장의 대법관 임명 제청권 폐지, 법관 인사권의 분산, 헌법재판관의 자격 확대, 대법원장의 헌법재판관 지명권 폐지 등을 제시했다.
직접민주주의에 대해서 자유한국당은 답을 하지 않았고 민주당과 국민의당, 바른정당과 정의당은 정도의 차이는 있지만 긍정적인 입장이다. 특히 국민의당과 정의당에서는 직접민주주의에 대해 전향적인 입장을 보였다.
이기우 평가위원은 “직접민주주의가 잘 작동할 수 있도록 하기 위해서는 국민발안과 국민투표, 국민소환의 세부적인 요건과 절차를 잘 규정해야 한”면서 “예컨대, 헌법개정국민발안에 대해 유신헌법 이전처럼 국회재적 2/3이상의 찬성을 요구하게 되면 국회에 대한 국민의 비상통제장치로서 직접민주주의가 작동하기 어렵게 된다는 점을 특히 유의하여야 한다”고 지적했다.
◆각당 총론에는 공감 각론은 부족...“국민이 주권자이며, 헌법개정권력자”
개헌의 필요성과 개헌의 시기에 대해서 모든 정당이 일치된 견해를 보이고 있고, 분권과 협치라는 기본 방향에 대해서도 공통분모를 이루고 있다. 하지만 이런 원론적이고 총론적인 공감에도 불구하고 각론으로 들어가면 이견들이 많이 나타난다.
정부형태를 4년 중임 대통령제로 할 것인지 아니면 분권형 대통령제로 할 것인지에 대해서도 뚜렷한 이견이 있고, 대통령의 권한, 국회의 권한, 법원 및 헌법재판소의 권한을 어떻게 조정할 것인지, 선거제도 및 정당제도의 개혁을 구체적으로 어떻게 할 것인지에 대해서도 구체적인 대안을 제시하지 못하고 있다.
장영수 위원은 “향후 이러한 문제들은 개헌과정에서 국민의 의사를 수렴하는 절차를 거쳐 확정될 수 있을 것이지만, 자칫 정치적 이해관계로 인하여 정당들 사이의 갈등을 빚게 되지 않을지 우려가 적지 않다”며 “분명한 것은 국민이 주권자이며, 헌법개정권력자라는 것”이라고 강조했다.
그는 “국민들이 박근혜 전 대통령의 퇴진과정을 통해 주권자로서의 힘과 역할을 더욱 강하게 자각했다는 점을 정치권에서도 인식하고 이번 답변서에서 제시한 약속을 지키는 것은 물론, 향후 개헌과정에서 진정한 민주적 헌법을 형성하는데 적극적인 노력을 기울여줄 것을 당부한다”고 밝혔다.
이기우 위원은 “국가가 제대로 작동하기 위해서는 국가가 외교와 국방, 통상과 같은 생활의 큰 문제에 집중하고, 지방정부와 주민의 손발을 풀어 생활의 작은 문제는 지방정부와 주민들이 스스로 해결하도록 헌법을 개정해야 한다”며 “이는 지역발전과 국가발전을 위해서 필요할 뿐만 아니라 대한민국이 선진국가가 되기 위해서 매우 시급한 국가운영체제의 전환”이라고 강조했다.
그는 “지방정부의 입법권을 확대하여 자율적인 지방정책을 수행할 수 있도록 손발을 풀어주는 것이 중요하다”며 “지방재정자율성과 책임성을 보장하고, 재정조정을 통한 지역간재정격차를 극복하도록 하는 것이 반드시 포함되어야 한다”지적했다.
결국 평가위원들은 각 정당의 답변에 대해 총론에서는 긍정적이나 각론이 부족하고, 의견이 대립하는 분야도 있어 좀 더 세밀한 토론이 필요하며, 전문가와 시민사회의 참여가 있어야 한다는 것이다.
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오종호 기자
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